Tuulivoiman suojaetäisyydet ja kunnan juridinen vastuu

Suomessa ei ole sitovaa määräystä siitä, mille etäisyydelle asutuksesta tai muista toiminnoista tuulivoimalat voidaan sijoittaa, eikä myöskään etäisyyttä koskevaa valtakunnallista ohjeistusta. Sen sijaan tuulivoimaloiden sijainnin suhde asutukseen ratkaistaan hankekohtaisesti osana hankkeen vaikutusarviointia. Suojaetäisyyden määrittelyn pohjana ovat erityisesti melua koskevat ohjearvot. Osa kunnista on lisäksi itse asettanut vähimmäisetäisyyden.

Tuulivoima ja yhteiskunta - Julkaistu: 10.3.2022 - Teksti: Henrik Sandholm, Eversheds Asianajotoimisto, Kuvat: wpd Windmanager Suomi Oy ja Mikko Käkelä

Suojaetäisyyden määrittäminen

Kaavoitusta ja rakentamista ohjaavan maankäyttö- ja rakennuslain (132/199, MRL) mukaan tuulivoimarakentaminen edellyttää asemakaavaa, MRL:n 77a §:n mukaista tuulivoimaosayleiskaavaa tai suunnittelutarveratkaisua. Kaavoituksella on luotava mahdollisuudet ja edellytykset turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön.

Tuulivoimaloiden vaikutus lähiympäristöön voi olla lähinnä melua ja pyörimisestä aiheutuvaa välkettä. MRL:n mukaan nämä vaikutukset on arvioitava riittävillä tutkimuksilla ja selvityksillä ja huomioitava kaavaa suunniteltaessa. Melun osalta suojaetäisyydet määritellään mallintamalla tuulivoimaloista aiheutuvaa melua ja vertaamalla sitä ohjearvoihin, jotka on määritelty valtioneuvoston asetuksessa tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015) ja sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysasetuksessa (545/2015). Välkkeen osalta vastaavia ohjeita ei ole, vaan sen arvioinnin osalta on viitattu ulkomaisiin suosituksiin. Kaavassa tuulivoimalat sijoitetaan siten, että melun ja välkkeen määrä ei ylitä ohjearvoja.

MRL:n puitteissa kunnilla on niin sanottu kaavoitusmonopoli eli laaja harkintavalta sen suhteen, miten se haluaa alueitaan kehittää ja mille alueille kaavoitusta suunnataan. Osa kunnista on harkintavaltansa puitteissa asettanut täsmällisen vähimmäisetäisyyden, jota lähemmäs asutusta tai muita toimintoja tuulivoimaloita ei voi sijoittaa. Usein tämä etäisyys on kaksi kilometriä. Sen tarkoituksena on melu- ja välkehaittojen vähentäminen. Kaavaa valmistellessaan kunta noudattaa tätä asettamaansa rajaa ja laatii kaavan niin, että se täyttää kyseisen vaatimuksen.

Kunnalla on vastaava harkintavalta myös päättää jonkin tietyn alueen kaavoituksen keskeyttämisestä tai lopettamisesta, eikä kunnalla ole velvollisuutta hyväksyä alueelle tietynsisältöistä kaavaa. Muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisussa 2020:59 on todettu, että ellei vähimmäisetäisyyttä ole mahdollista noudattaa, kunta voi keskeyttää kaavan valmistelun.

Kaavan rakentamisrajoitukset

Kun kaava on vahvistettu, sen aluetta koskevat MRL:n mukaiset rajoitukset rakentamiselle. Yleiskaava-alueella lupaa rakennuksen rakentamiseen ei MRL:n mukaan saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Vastaavasti asemakaava-alueella rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa. Asemakaava-alueelle ei myöskään saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle.

Yleiskaavassa voidaan myös nimenomaisesti määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Usein tuulivoimaosayleiskaavan kaavamääräyksiin kirjataankin nimenomainen rajoitus, jonka mukaan uusia asuin- ja lomarakennuksia tai muuta melusta häiriintyvää toimintaa ei saa sijoittaa kaava-alueelle. Lisäksi kaavamääräyksiin tyypillisesti kirjataan, että meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyvyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon edellä mainitut valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista ja sosiaali- ja terveysministeriön asumisterveysasetus.

Rakennuksen rakentaminen edellyttää rakennuslupaa ja kaavoista johtuvat rajoitukset huomioidaan kunnan arvioidessa rakennuslupahakemusta. Lupaa ei myönnetä, jos rakentaminen olisi vastoin asemakaavaa tai vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista. Vahvistettu kaava voi siis estää maanomistajaa rakentamasta kaava-alueelle haluamallaan tavalla. Tietyillä edellytyksillä kaavasta voi tosin saada poikkeuksen.

Rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä on myös, että rakennuksen sekä rakennuspaikan piha- ja oleskelualueiden melualtistus ja ääniolosuhteet eivät vaaranna terveyttä, lepoa tai työntekoa. Siten myös tuulivoimalasta aiheutuva melu itsessään voi saada aikaan sen, että lähelle tuulivoimalaa ei voi enää rakentaa.

Voiko maanomistaja rakentaa kunnan suoja-alueeksi määrittelemälle alueelle?

Kunta saattaisi esittää myös, että rakentaminen alle kunnan määrittämän vähimmäisetäisyyden päähän tuulivoimalasta ei ole sallittua. MRL:ssa rakennusluvan harkinnassa sovellettavista luvan myöntämisen edellytyksistä on kuitenkin säädetty tyhjentävästi. Jos ne täytetään, lupa on myönnettävä. Toisin kuin kaavan mukaisuus ja terveyteen liittyvät edellytykset, kunnan itse määrittämän suojaetäisyyden noudattaminen ei ole MRL:n mukainen rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä. Yksistään kunnan päätös suojaetäisyydestä ei siten vaikuta maanomistajan oikeuteen saada rakennuslupaa. Tämä kunnan on huomattava lupaharkinnassa, jos maanomistaja hakee rakennuslupaa kunnan määrittämälle suoja-alueelle.

Jos kunta jättäisi rakennusluvan myöntämättä maanomistajalle yksinomaan siksi, että rakennus sijoittuisi kunnan itse määrittämän vähimmäisetäisyyden sisäpuolelle tuulivoimalasta, maanomistaja voisi valittaa päätöksestä hallinto-oikeuteen ja perustellusti vaatia luvan myöntämistä. Pitää kuitenkin huomata, että pelkän vähimmäisetäisyyden lisäksi hylkäyspäätöksen muina perusteina vaikuttanevat kaavamääräykset sekä melumallinnuksiin perustuvat arviot todellisesta melutasosta. Ne voivat johtaa siihen, että kunnan hylkäyspäätös on lopulta oikea.

Kunnan velvollisuus suorittaa korvausta ja lunastusvelvollisuus

Kaavoitus voi rajoittaa maanomistajan mahdollisuuksia rakentaa maalleen ja näin on myös kaavoitettaessa tuulivoimarakentamista varten. Tämä haitta voi oikeuttaa maanomistajan vaatimaan kunnalta korvausta tai maa-alueen lunastamista. Korvauksen suorittaminen soveltuu erityisesti tilanteisiin, joissa käyttörajoituksen laatu huomioon ottaen omistusoikeuden lunastaminen ei ole tarpeen.

Rakennuslupaa ei saa myöntää, jos myöntäminen vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista. Tämä rakentamisrajoitus on kuitenkin ehdollinen: jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa, rakennuslupa on myönnettävä, ellei kunta taikka muu julkisyhteisö, jolle alue on varattu, lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta. Tätä kutsutaan myös rahat tai lupa -periaatteeksi.

Sen sijaan, jos maa on asemakaavassa tai suoraan yleiskaavaan kirjatun nimenomaisen rakentamisrajoituksen nojalla osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan, rakentamisrajoitus on ehdoton. Lupaa ei tällöin voi myöntää. Tällainen rajoitus on esimerkiksi kielto rakentaa asuin- ja lomarakennuksia tai muuta melusta häiriintyvää toimintaa tuulivoimaosayleiskaavan alueelle. Jos maanomistaja ei rakentamisrajoituksen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta on velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Sama koskee valtiota, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin. Ehdottomaan rakentamisrajoitukseen perustuva lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia.

On tärkeä huomata, että MRL:n mukaan kunnan tai valtion lunastus- tai korvausvelvollisuus kaavan ehdottoman rakentamisrajoituksen perusteella tulee voimaan vasta kun maanomistajan hakemus saada poikkeus rajoituksesta on hylätty ja päätös on saanut lainvoiman. Maanomistajan pitää siis ensin hakea poikkeamislupaa kaavasta. Vasta kun hakemus on hylätty ja päätös on saanut lainvoiman, maanomistaja voi vaatia lunastusta tai korvausta. Maanomistaja ja kunta voivat pyrkiä sopimaan lunastuksen ehdoista tai korvauksesta. Viime kädessä, jos korvauksesta tai lunastuksesta ei päästä sopimukseen, asia ratkaistaan lunastuslain (laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta, 603/1977) mukaisesti lunastustoimituksessa.

Toisin kuin kaavaan perustuvien rakentamisrajoitusten kohdalla, MRL ei tunnista mahdollisuutta saada korvausta tai vaatia lunastusta tilanteessa, jossa maanomistajan lupahakemus hylättäisiin kunnan itse asettaman vähimmäisetäisyyden perusteella. Lähtökohtainen oikeuskeino olisi hakea päätökseen muutosta hallinto-oikeudesta. Vahingonkorvauslain mukaan kunta on tosin velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Maanomistajan saattaisi siis olla mahdollista vaatia vahingonkorvausta, jos hän pystyy osoittamaan, että kunta on tehnyt virheen ja tästä on aiheutunut vahinkoa. Edellä todetusti kuitenkin muut perusteet kuin vähimmäisetäisyys voivat johtaa siihen, että asiassa ei ole tapahtunut korvausvelvollisuuden aiheuttavaa virhettä. Myös maanomistajan valitus tai valittamatta jättäminen päätöksestä voivat vaikuttaa asian arviointiin.

Kunnan ei siis ole syytä hylätä maanomistajan rakennuslupahakemusta melumallinnusten osoittaman suoja-alueen ulkopuolella yksistään kunnan itse asettaman vähimmäisetäisyyden perusteella, koska tällainen päätös altistaisi kunnan mahdolliselle maanomistajan valitukselle ja vaatimuksille.

Huomattava haitta ja kohtuullinen hyöty

Yleiskaavaan perustuvan ehdollisen rakentamisrajoituksen kohdalla kynnys luvalle, korvaukselle tai lunastukselle on korkea, huomattava haitta. Ehdottoman rakentamisrajoituksen osalta lupaa ei voi saada, mutta kynnys korvaukselle tai lunastukselle on erilainen: ”ei voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan”. Sekä huomattavan haitan että kohtuullisen hyödyn arviointi on tapauskohtaista.

Huomattavan haitan osalta on oikeuskäytännössä, esimerkiksi ratkaisussa KHO 586/2019, otettu huomioon muun muassa se, että rakentamisrajoitus koskee koko kaava-aluetta, vaikka osalle yleiskaava-aluetta ei ole suunniteltu tuulivoimaloita. Arviointi voi koskea myös sitä, kohdistuuko alueelle olemassa olevaa rakennusoikeutta, jota maanomistaja ei voi hyödyntää.

Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon myös yleiskaavan maanomistajalle tuoma hyöty. Arviointi käsittää maanomistajan kaava-alueella omistaman maan kokonaisuudessaan.

 

Abstract in English

Minimum distances for wind power and the liability of the municipality

There is no statutory minimum in Finland for the distance between wind turbine generators and residential buildings or other activities, nor any national guidelines specifying such distance. Instead, the distance is determined in an overall evaluation of the relevant project on a case-by-case basis.

Noise and flicker effects are taken into account in land use planning through modelling and comparing the results of the models to guidelines on noise levels set out in regulations of the government and the ministry of social affairs and health. The wind turbine generators are in the land use plan located in a way that the noise and flicker levels do not exceed the values in the guidelines.

Land use plans that have gained legal force may restrict the possibilities of other landowners to construct in the land use plan area (although deviation permits from plans may in certain cases be granted). Depending on the type of the land use plan and the restriction, landowners may be entitled to demand the municipality to pay compensation or redeem their land if the restriction causes significant harm or they cannot use their land in a way that generates reasonable benefits. Where the restriction in the plan is conditional, the municipality may instead choose to grant a permit to deviate from the plan. Before requiring compensation or redemption, landowners must apply for the permit needed.

Municipalities may themselves determine specific minimum distances, which they apply in land use planning. It must be noted, however, that complying with such minimum distance is not among the preconditions set out in the Land Use and Construction Act for obtaining a building permit. As the list of preconditions is exhaustive, dismissing a building permit application solely due to non-compliance with such minimum distance may lead to appeals and/or claims of landowners against the municipality.

Mainoskuva