Tuulivoimaloiden teknisen kehityksen ja luvituksen yhteensovittaminen

Rakennettavien tuulivoimaloiden koko ja tekniikka ovat kehittyneet huomattavasti viime vuosina. Hankkeen käynnistyessä on vaikea ennakoida suunnittelu- ja luvitusvaiheen aikana tapahtuvaa teknologista kehitystä, mistä syystä hanketoimijan kädessä lopulta olevat luvat eivät välttämättä salli uusimman teknologian hyödyntämistä. Uusimman teknologian käyttö olisi kuitenkin aina tarkoituksenmukaisinta. Millaisia mahdollisuuksia kaavasta tai rakennusluvasta on poiketa sen jälkeen, kun luvat on myönnetty?

Tuulivoima ja yhteiskunta - Julkaistu: 27.5.2020 - Teksti: Iida Mäkimattila, Asianajotoimisto Krogerus Oy Kuva: Anton Sucksdorff

Tuulipuistohankkeiden kaavoituksen ja luvituksen kesto rajoittavat usein parhaan teknologian käyttöä hankkeessa. Erityisesti silloin kun kaava- tai rakennuslupapäätöksestä valitetaan, päätösten ja rakentamisen välinen aika voi olla hyvinkin pitkä. Jopa vuosia aiemmin määritellyt rakennuslupa- ja kaavamääräykset eivät voimalan tyypin ja koon osalta välttämättä vastaa sitä, minkälaisia tuulivoimaloita rakentamishetkellä olisi saatavilla.  Siitä huolimatta, että hanke on saanut tuomioistuimessa lainvoimaiset luvat, lupien sisältö ei usein enää mahdollista tarkoituksenmukaisinta rakentamista. Lisäksi KHO:n uusimman oikeuskäytännön (KHO 2019:125 ja KHO 2019:126) voidaan katsoa edellyttävän yhä tarkempaa voimalaitoksen tietojen yksilöintiä jo hakemusvaiheessa.

Miten tuulivoimaloiden rakennusluvassa ja kaavassa määriteltyjä ominaisuuksia voidaan muuttaa näiden päätösten antamisen jälkeen? Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) mahdollistaa poikkeamisen sekä rakennusluvassa että kaavassa annetuista määräyksistä, mutta säännökset eivät ota konkreettisesti kantaa siihen, miten tuulivoimarakentamisen muutoksia tulisi arvioida. Myöskään oikeuskäytäntöä poikkeamissäännösten soveltamisesta tuulivoimahankkeissa ei juuri ole ratkaisua KHO 1272/2015 lukuun ottamatta. Poikkeamisen luokittelu ja siten oikean sovellettavan säännöksen valinta on hakemustilanteessa pitkälti toiminnanharjoittajan vastuulla, mikäli kyseessä olevan kunnan viranomaisella ei ole asiassa vakiintuneita käytäntöjä.

Rakennusluvan määräyksistä poikkeaminen

Rakennustyön aikana voidaan ensinnäkin poiketa rakennusluvan määräyksistä rakennustarkastajan suostumuksella (MRL 150 e § 1 mom.). Edellytyksenä poikkeamiselle on, ettei poikkeaminen sen laatu ja lupaharkintaa koskevat säännökset ja määräykset huomioon ottaen merkitse luvan merkittävää muuttamista eikä vaikuta naapurien asemaan.

Asiassa ei anneta hallintopäätöstä, joten siitä ei ole valitusoikeutta. Säännöksen nojalla myönnetyssä poikkeamisessa on siten riskinä, että poikkeaminen on myönnetty ilman poikkeamissäännöksen soveltamisen edellytysten täyttymistä. Valitusaika ei muutoksenhakukelpoisen päätöksen puuttumisen vuoksi ala kulua, mikä voi tarkoittaa ajallisesti rajoittamatonta mahdollisuutta puuttua tällaiseen viranhaltijan antamaan suostumukseen.

Mikäli edellä mainitut edellytykset eivät täyty, tulisikin poikkeamista rakennuslupaan hakea niin, että asiassa annettaisiin valituskelpoinen hallintopäätös (MRL 150 e § 2 mom.). Päätöksen tekee rakennusvalvontaviranomainen ja käytännössä siinä on kyse rakennusluvan muutospäätöksestä, josta asianosaiset voivat valittaa MRL:n mukaisesti.

Edellä kuvatuissa tilanteissa kyse on sen arvioinnista, minkälaiset poikkeamiset eivät merkitse luvan merkittävää muuttamista eivätkä vaikuta naapurien asemaan. Nykysäännösten ja ohjaavan oikeuskäytännön valossa ei usein ole lainkaan selvää, milloin nämä edellytykset tuulivoimarakentamisessa täyttyvät. Epävarmuuden vallitessa valituskelpoisen hallintopäätöksen hakeminen saattaa olla toiminnanharjoittajan edun mukaista rakentamisen lainmukaisuuden varmistamisen näkökulmasta, mutta sitä ei voida kaikissa olosuhteissa pitää tarkoituksenmukaisena.   

Kaavamääräyksistä poikkeaminen

MRL:n 23 luku sisältää säännökset poikkeamismenettelystä (MRL 171 §), joka mahdollistaa poikkeamisen MRL:ssä säädetystä tai sen nojalla annetusta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Poikkeamisen soveltamisalaa ei siis ole rajattu rakennusluvan ehtoihin, vaan edellytysten täyttyessä on mahdollista poiketa myös kaavamääräyksistä.

Poikkeamiseen on oltava erityinen syy. Erityisen syyn arviointiin ei viranomaiskäytännössä ole selkeää tulkintalinjaa tuulivoimarakentamisen osalta. Luvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, ettei poikkeaminen aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista tai rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista eikä johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Poikkeamisen käsittely kunnassa tapahtuu siinä elimessä, jonka kunta on valtuuttanut käsittelemään poikkeamishakemuksia. Siten on mahdollista, että asian käsittelee eri taho kuin poikkeamispäätöksellä haettavan uuden rakennusluvan. Poikkeamishakemuksen joutuisan käsittelyn kannalta olisi hyvä, että molemmat hakemukset voitaisiin käsitellä samanaikaisesti ja niin, että valitusaika molemmista hakemuksista olisi samaan aikaan.

Mikäli poikkeaminen on vähäinen, rakennusvalvontaviranomainen voi myöntää poikkeamisen rakennusluvan antamisen yhteydessä (MRL 175 §). Tällöinkin poikkeamiseen on oltava erityinen syy, koska MRL 175 §:n mukaisessa vähäisessä poikkeamisessakin MRL 171 §:n mukaisten edellytysten tulee täyttyä. Erityisenä edellytyksenä vähäisessä poikkeamisessa on, ettei rakennuksen teknisiä ja näitä vastaavia ominaisuuksia koskeva poikkeaminen merkitse rakentamiselle asetettujen keskeisten vaatimusten syrjäytymistä. Vähäistä poikkeamista koskeva päätös annetaan rakennuslupapäätöksen yhteydessä, joten kyseessä on hallintopäätös, jonka valitusoikeus määräytyy normaalin rakennuslupapäätöksen mukaisesti. Edellä mainittua edeltävää, erillistä poikkeamispäätöstä ei siten tehdä. Lain esitöiden mukaan tavoitteena on poikkeustarpeen vähentäminen ja vähäisiä poikkeamisia koskevan säännöksen käyttöalan laajentaminen, mikä tukee säännöksen käyttämistä. Vähäisen poikkeamisen rajana on joissain yhteyksissä pidetty 10 prosentin sääntöä. On kuitenkin huomattava, ettei ohjeen soveltuminen tuulivoimarakentamiseen ole selvää, joten arviointi on tällä hetkellä tapauskohtaista.

Ratkaisussaan KHO 1272/2015 korkein hallinto-oikeus katsoi, että tornikorkeutta koskevasta kaavamääräyksestä poikkeamista oli voitu pitää vähäisenä poikkeamisena. Hankkeessa tornin korkeutta oli nostettu 140 metristä 155 metriin, mutta voimaloiden kokonaiskorkeus oli pysynyt samana eli kaavan mukaisena 210 metrissä. Tuomioistuin arvioi muutoksen ympäristövaikutuksia suhteessa hankekokonaisuuteen ja totesi napakorkeuden nostosta aiheutuvan vaikutuksen melupäästöihin olevan vähäinen ja kohdistuvan varsin suppealle alueelle.

Poikkeamisella voidaan jopa pienentää ympäristövaikutuksia

Päätös ei tarjoa selkeää ohjausta siihen, miten tuulivoimarakentamisen muutoksia tulisi yleisemmin arvioida poikkeamissääntelyssä. Ratkaisun osalta voidaan kuitenkin todeta, että korkein hallinto-oikeus on arvioinut sallittua poikkeamista tapauskohtaisesti, suhteessa kyseessä olevaan hankkeeseen. Esimerkiksi korkeuden nostamisessa voitaisiin näin huomioida tuulivoimarakentamisen erityispiirteet, käsillä olevat olosuhteet ja kyseinen hankekokonaisuus. Lisäksi päätöksessä on arvioitu kaavamääräyksen tosiasiallista merkitystä ympäristövaikutusten kannalta. Tähän nähden on kiinnostavaa, ettei kaikilla kaavamääräyksistä poikkeamisilla välttämättä ole ympäristövaikutuksia, tai uuden teknologian ansiosta ympäristövaikutukset voivat olla alkuperäistä suunnitelmaa vähäisempiä. Kunhan poikkeamisen muut edellytykset täyttyvät, olisikin suotavaa arvioida uusimman kehityksen hyödyntämistä ympäristönäkökulmasta myös mahdollisuutena.

Laajemman oikeuskäytännön puuttuminen vaikuttaa myös säännöksiä kunnissa soveltaviin viranomaisiin, ja säännöksiä sovelletaankin jossain määrin vaihtelevasti. Vaikka kyse on tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, jota kylläkin rajoittavat hallinnon oikeusperiaatteet eli esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate, tarkoituksenmukaisuusharkinnan ei tulisi ensisijaisesti kohdistua sovellettavan säännöksen ja noudatettavan menettelyn valintaan, vaan siihen, myönnetäänkö poikkeaminen vai ei.

Toiminnanharjoittajien on siis syytä olla tietoisia poikkeamissäännöksistä ja niissä noudatettavasti menettelyistä. Erityisesti muutoksenhakukelpoisen päätöksen tarve tulisi aina arvioida, jotta mahdollinen suunnitelmista poikkeava rakentaminen ei osoittaudu myöhemmin lainvastaiseksi. Menettelyn on muutenkin kestettävä oikeudellinen tarkastelu, koska mahdollisessa riitatilanteessa on mahdotonta korjata mahdollisesti virheellistä lain soveltamista.

Mainoskuva