Tuulivoimaloiden rakennusluvat lainsäädännön ja hankekehityksen realiteettien ristipaineessa

Mistä on kyse? Korkein hallinto-oikeus otti tuoreissa vuosikirjapäätöksissään KHO 2019:125 ja KHO 2019:126 kantaa tuulivoimaloista rakennuslupahakemuksessa vaadittaviin tietoihin ja kaavamääräyksen edellyttämien selvitysten esittämiseen. Päätöksen KHO 2019:125 mukaan tuulivoimalan rakennuslupahakemus tuli hylätä, kun taas päätöksessä KHO 2019:126 katsottiin, että rakennuslupa tuli myöntää.

Tuulivoima ja yhteiskunta - Julkaistu: 22.10.2019 - Teksti: Mikko Erkkilä, Outi Iso-Markku, Laura Leino, HPP Attorneys Ltd. Kuva: wpd windmanager Scandinavia Oy

Päätöksessä KHO 2019:125 tuulivoimalan rakennuspaikka sijoittui tuulivoimaosayleiskaavan alueelle, ja kaavamääräyksissä oli muun ohella määrätty, että rakennusluvan yhteydessä tulee esittää melu- ja varjostusmallinnukset toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuina. Toteutettavaa voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity rakennuslupahakemuksessa eikä toteutettavaa voimalaitostyyppiä koskevaa meluselvitystä ja välkemallinnusta ollut esitetty rakennuslupaa haettaessa, vaan mainitut selvitykset oli rakennusluvan lupaehdolla edellytetty toimitettavaksi vasta rakennusluvan myöntämisen jälkeen ennen töiden aloittamista. Kun otettiin vielä huomioon, että rakennuslupapäätöksessä ei ollut yksilöity rakennettavan tuulivoimalan tyyppiä muutoin kuin suurimman sallitun kokonaiskorkeuden ja enimmäistehon osalta, ja että tuulivoimalan päämitoista oli esitetty pääpiirustuksissa ainoastaan alustavat tiedot, lupaharkinnassa ei ollut korkeimman hallinto-oikeuden mukaan rakennuslupahakemuksen perusteella muutoinkaan luotettavasti arvioitavissa, oliko rakentaminen osayleiskaavan ja lain määräysten mukaista.       

Päätöksessä KHO 2019:126 tuulivoimalan rakennuspaikka sijoittui niin ikään tuulivoimaosayleiskaavan alueelle. Tässä tapauksessa kaavamääräyksissä oli todettu, että tuulivoimaloiden lähtöäänentaso ei saa ylittää 106 dB(A) ja että tuulivoimaloista ei saa aiheutua voimassa olevat ohje- ja suunnitteluohjearvotasot ylittävää melua eikä myöskään voimassa olevat suositus- tai ohjearvot ylittävää välkettä tai varjostusta. Toteutettavaa voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity rakennuslupahakemuksessa. Pääpiirustuksissa oli esitetty tuulivoimaloiden napakorkeus, roottorin halkaisija ja suurin kokonaiskorkeus.

Rakennuslupapäätöksiin liitetyissä ehdoissa määrättiin, että voimaloiden lähtöäänentaso saa olla enintään 106 dB(A) ja että voimaloiden melupäästöjen on oltava osayleiskaavassa mainituissa rajoissa. Rakennuslupapäätöksissä määritellyt tuulivoimalan yksikköteho, kokonaiskorkeus, napakorkeus ja roottorin halkaisija vastasivat voimalatyyppiä, jonka lähtötietojen perusteella osayleiskaavavaiheen melu- ja välkemallinnukset oli laadittu. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lainsäädäntö ei edellytä, että tuulivoimalan tekniset yksilöintitiedot, kuten tietty voimalamalli, olisi tullut esittää rakennusluvasta päätettäessä. Ottaen huomioon rakennuslupahakemuksessa ja pääpiirustuksissa esitetyt tiedot, rakennuslupapäätöstä tehtäessä oli ollut käytettävissä selvitys tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutuksista ja rakennuslupamenettelyssä oli varmistettu, että rakentaminen täytti osayleiskaavan ja luvan myöntämiselle maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) säädetyt edellytykset.

Oikeudellinen viitekehys ja käytäntö

Tuulivoimahankkeita varten laaditaan yleensä maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukainen oikeusvaikutteinen tuulivoimaosayleiskaava, jolla ratkaistaan rakennuspaikan soveltuvuus tuulivoimarakentamiseen ja jota voidaan käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Yleiskaavaa laadittaessa, sekä mahdollisen YVA-menettelyn yhteydessä, arvioidaan hankkeen vaikutukset ympäristöön. Tuulivoimahankkeissa keskeisimpiä arvioitavia vaikutuksia ovat melu- ja välkevaikutukset, joita mallinnetaan yhdellä tai useammalla voimalaitostyypillä. Mallinnuksen tuloksia verrataan tuulivoimaloita koskeviin melutason ohjearvoihin (Vna 1107/2015), eikä tuulivoimaloita lähtökohtaisesti sijoiteta siten, että melutason ohjearvot ylittyisivät asutuksen tai loma-asutuksen osalta.

Rakennuslupahakemuksessa esitettävistä tiedoista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetussa sääntelyssä. Rakennuslupahakemukseen tulee liittää muun muassa rakennussuunnitelmaan sisältyvät pääpiirustukset (MRL 131.1 §). Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:n mukaan tuulivoimalan rakennuslupahakemuksen yhteydessä on esitettävä selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. Ympäristöministeriön rakentamista koskevista suunnitelmista ja selvityksistä antaman asetuksen 2 §:n mukaan rakennuslupahakemuksen liitteenä oleviin pääpiirustuksiin on sisällyttävä riittävät tiedot mm. sen arvioimiseksi, täyttävätkö ne rakentamista koskevat säännökset ja määräykset. Lisäksi pääpiirustuksiin on sisällyttävä tiedot seikoista, joilla voi olla vaikutusta rakennuksen tai rakennuspaikan turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin taikka naapurien asemaan sekä tiedot rakentamisen soveltuvuudesta rakennuspaikalle ja ympäristöönsä. Sääntely on siis tältä osin suhteellisen joustavaa, eikä esimerkiksi yksityiskohtaisten teknisten tietojen, kuten tuulivoimaloiden kohdalla voimalaitostyypin, esittämistä edellytetä.

Melu- ja välkepäästöille asetetut raja-arvot ovat tuulivoimaosayleiskaavojen vakiorekvisiittaa. Joissain kunnissa on myös haluttu varmistaa kaavassa arvioiduissa melu- ja välkevaikutuksissa pysyminen siten, että kaavamääräyksissä on edellytetty tarkempien, toteutettavaa voimalaitostyyppiä vastaavien melu- ja välkemallinnustietojen toimittamista rakennuslupahakemuksen yhteydessä. Käytännössä toteutettava voimalaitostyyppi ei useinkaan ole ollut tiedossa, jolloin rakennuslupaa haettaessa on voitu esittää kaavoituksen yhteydessä tehdyt mallinnukset mahdollisesti tarkennettuna sijainnin tai uusien voimalaitostyyppien mukaisesti.

Vakiintuneena käytäntönä tuulivoimaloiden rakennuslupia myönnettäessä on ollut, että rakennusluvat on voitu myöntää ilman tarkkojen teknisten tietojen yksilöintiä. Tyypillisesti rakennusluvat on haettu perustuen pääpiirustuksiin, joista ilmenevät tuulivoimaloiden sijoituspaikat ja pääasialliset mitat, yleensä vähintään kokonaiskorkeus. Lisäksi on esitetty voimaloiden julkisivut ja määritelty väritys ja pintojen pääasiallinen materiaali, esimerkiksi kuvauksella ”valkoinen tai vaalea teräslieriötornirakenne”.

Vahvan pääsääntöisesti tuulivoimahankkeet kaavoitetaan ja luvitetaan rakennusvalmiiksi ennen voimalaitostyypin valintaa. Tähän vaikuttaa tuulivoimaloiden nopea tekninen kehitys, sillä uusia malleja tulee markkinoille nopeammin kuin hankkeita pystytään hallinnollisesti viemään läpi. Hankkeet myös saattavat vaihtaa omistajaa, kun kaava ja luvat on saatu, ja voimalaitostyypin valinta jää ostajalle. Rakennusluvat on tästäkin syystä yleensä haettu ja myönnetty yleisesti ”tuulivoimalaitoksille”.

Mikä selittää KHO:n ennakkoratkaisuiden lopputulosten eroavaisuuden?  

Päätöksessä KHO 2019:125 rakennuslupa on evätty ainakin pääasiallisesti siitä syystä, että osayleiskaavassa edellytettyjä melu- ja varjostusmallinnuksia toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuina ei ole esitetty rakennuslupahakemusvaiheessa, kuten kaava edellytti. Päätöksestä on myös pääteltävissä, että kaavan vastaisuutta ei voitu korjata rakennuslupapäätökseen otettavalla ehdolla, jonka mukaan selvitys tulee esittää rakennusluvan myöntämisen jälkeen ennen rakennustöiden aloittamista. Päätöksen 2019:126 olosuhteet poikkesivat edellä mainituista ainakin siinä suhteessa, että osayleiskaavassa ei edellytetty melu- ja varjostusmallinnusten esittämistä rakennusluvan yhteydessä toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuna. Kaavassa oli asetettu sitovat rajat melu-, välke- ja varjostusvaikutuksille. Lupavaiheessa hanke kuvattiin sellaisena, että sen vaikutukset olisivat samat kuin kaavoitusvaiheen mallinnuksessa ja että vaikutukset jäisivät kaavan raja-arvojen asettamiin rajoihin. Lopputulosten eroavaisuus näyttääkin selittyvän osittain osayleiskaavamääräysten muotoilussa olleilla eroilla, sillä molemmissa tapauksissa oli tosiasiallisesti kyse siitä, että rakennuslupaa haettaessa ei esitetty määrätyn voimalaitostyypin yksilöintiä, vaan hankkeen tiettyjä ominaisuuksia.

Lisäksi tapauksissa oli eroavaisuuksia hankkeista rakennuslupavaiheessa esitettyjen teknisten tietojen yksilöinnissä. Päätökseen 2019:125 sisältyvän perustelukappaleen mukaan voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity ja että siitä oli esitetty ainoastaan tiettyjä teknisiä tietoja, jolloin korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ei ollut muutoinkaan arvioitavissa, täyttyivätkö kaavan ja lain edellytykset. Päätöksestä ei käy ilmi, mitä tietoja voimalaitoksesta tulisi vähintään esittää. Vastaavasti päätöksen 2019:126 perusteella ei ole mahdollista päätellä, mikä lupahakemuksen tueksi esitetyssä selvityksessä oli kriittisintä, toisin sanoen, millainen puute olisi johtanut luvan epäämiseen. Päätöksen selkeä oikeusohje on kuitenkin se, että määrätyn voimalaitostyypin esittäminen hakemusvaiheessa ei ole lähtökohtaisesti pakollista (vrt. KHO 2019:125, jossa näin oli kaavamääräyksestä johtuen).         

Päätelmät hankekehittäjän kannalta  

KHO:n linjausten perusteella on selvää, että kaavamääräyksen edellyttäessä tarkempia voimalaitosmallikohtaisia mallinnuksia näiden tietojen tulee olla käytettävissä rakennuslupaa haettaessa. Tapauksessa KHO 2019:125 toteutettavaksi valittu voimalaitosmalli oli sama kuin kaavoituksen yhteydessä tarkasteltu malli, mutta rakennuslupahakemuksessa ei yksilöity toteutettavaa voimalaitostyyppiä eikä esitetty tehtyjä mallinnuksia. KHO perusteli päätöstään rakennusluvan hylkäämisestä sillä, ettei luvasta päätettäessä ollut käytettävissä osayleiskaavassa edellytettyjä selvityksiä. Tältä osin oikeustila ei muuttunut, sillä kaavamääräykset tulee ottaa huomioon rakennuslupaharkinnassa ja lupa myönnetään hakemuksen käsittelyhetken mukaisin tiedoin. Se, että tiedot tosiasiallisesti ovat olemassa tai että luvassa määrätään niiden toimittamisesta myöhemmin, ei mahdollista rakennusluvan myöntämistä.

Kaavamääräys, joka velvoittaa tarkentavien voimalaitosmallikohtaisten meluselvitysten toimittamista rakennuslupahakemuksen yhteydessä, on osoittautunut hankekehityksen kannalta epäonnistuneeksi. Kuntien kannattaisikin pyrkiä varmistamaan voimalaitosten melutasojen pysyminen osayleiskaavamenettelyssä arvioidulla tasolla muilla keinoilla. Kaavoitusmenettelyssä voidaan harkinta esimerkiksi useampien ja lähtöäänentasoltaan suurempien voimalaitosmallien tarkastelemista, jolloin edellä mainitun määräyksen antamiselle ei pitäisi olla tarvetta. Lisäksi kaavassa voidaan määrätä tuulivoimalan lähtöäänentasosta sekä siitä, että tuulivoimaloista ei saa aiheutua voimassa olevat ohje- tai suunnitteluohjearvot ylittäviä vaikutuksia. Toisaalta mikäli kaavassa on jo määrätty voimalaitosmallikohtaisen mallinnuksen toimittamisesta, on selvää, että se tulee jatkossa toimittaa rakennuslupaa haettaessa.

Päätöksissä on myös linjattu sitä, mitä tietoja tuulivoimalaitoksesta tulee joka tapauksessa rakennuslupaa haettaessa esittää. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lainsäädäntö ei edellytä yksilöimään tietyn valmistajan tiettyä voimalaitosmallia hakemuksessa. Sen sijaan tulee varmistua siitä, että rakentaminen täyttää paitsi kaavamääräykset, myös muut rakennusluvan myöntämisen edellytykset. Rakennusluvasta päätettäessä on myös oltava käytettävissä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:ssä tarkoitettu selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. KHO totesi, että rakennuslupahakemuksessa esitettyjen tuulivoimalan yksilöintitietojen on oltava riittävän täsmällisiä siten, että niiden perusteella on mahdollista luotettavasti arvioida, ovatko edellä mainitut rakennusluvan myöntämisedellytykset olemassa.

Mitkä tiedot sitten ovat riittävän täsmällisiä? Tähän ei edelleenkään voida antaa yksiselitteistä vastausta. Tapaukseen KHO 2019:125 liittyen hakemuksessa oli toimitettu pääpiirustukset, joista muun ohella ilmenevät tuulivoimaloiden sijoituspaikat ja vastaavalta osin kaavan sisältö, voimaloiden julkisivut sekä niiden pintojen pääasialliset materiaalit ja väritys. Hakija oli toimittanut alustavat päämitat sekä todennut, että yksityiskohtaiset rakenne- ja mittapiirrokset määräytyvät valituksi tulevan voimalatyypin ja laitetoimittajan vaatimusten mukaisesti. Päätöksen perusteella vaikuttaa siltä, että käytäntö, jossa rakennuslupa haetaan voimalaitokselle, jonka mitat monelta osin tarkentuvat myöhemmin, ei vastaa korkeimman hallinto-oikeuden näkemystä riittävistä tiedoista lupaharkintaa varten.

Korkeimman hallinto-oikeuden kannanotoista saattaa seurata, että rakennuslupakäytännössä aletaan vaatimaan nykyistä tarkempia teknisiä tietoja voimalaitoksista. Nykyistä yksityiskohtaisempia tietoja on puolestaan käytännössä vaikea esittää ilman, että voimalaitosmalli on valittu. Tämä voi ristiriitaisesti johtaa siihen, että voimalaitosmallin tulee tosiasiallisesti olla tiedossa jo hakemusvaiheessa, vaikka korkein hallinto-oikeus on nimenomaisesti katsonut, ettei mallin esittäminen vielä tuolloin ole lähtökohtaisesti pakollista. Käytännössä tämä tarkoittaa, että nykyistä varhaisemmassa vaiheessa tulisi olla valmius voimalaitosmallin valintaan. Tämä taas hankaloittaa hankekehitystä ja rahoitusta, sillä neuvottelut voimalaitosvalmistajien kanssa käydään yleensä vasta siinä vaiheessa, kun rakennusluvat on saatu. Liian varhainen sitoutuminen tiettyyn voimalaitosmalliin on siitäkin syystä epätoivottavaa, että tällöin tuulivoimahankkeissa ei välttämättä voida ottaa käyttöön uusinta, ja samalla ympäristön kannalta parasta, tekniikkaa.

Mainoskuva